本文据作者在2023年12月9日由北京农禾之家农村发展基金会、北京农禾之家咨询服务中心、成都市郫都区农业农村和林业局、四川战旗乡村振兴培训学院主办的“集体经济与和美乡村战旗论坛暨2023农禾之家年会”上的主旨发言整理，未经作者校正。
仝志辉
（中国人民大学农业与农村发展学院教授，中国人民大学乡村治理研究中心主任）
非常高兴也非常荣幸来参加“集体经济与和美乡村战旗论坛暨2023农禾之家年会”。杨团[1]老师说，代表农禾之家，我深感责任重大。农禾之家在它成立以来，在服务乡村服务农民的过程当中，逐步聚焦到农村集体经济发展这样一个主题，这个领域是我们现在全面推进乡村振兴的关键，而集体经济组织是乡村全面振兴的关键主体。
我今天想讲一个话题：守正创新发展农村集体经济。当前，我们遇到的发展农村集体经济的形势是5级书记都在重视和全力的部署推进乡村振兴。而越往下他承接的责任和指标就更加具体，非常严峻。要每年集体经济收入增加多少，我们集体经济的薄弱村减少多少，我们集体经济的产业要发展多少。那么，从上到下，从外向内的发展集体经济的工作部署和我们真正在发展集体经济的实践者，就这些村支书村两委和村庄的能人骨干以及广大村民他们的努力之间，我觉得现在还没有形成良性的互动，就是从内到外，从下到上，我们要把集体经济发展起来，那么这个理解还有不能对接的部分。
由此我们必须要理解，发展集体经济的起点在哪里？发展集体经济要遵循怎样的路径才能发展？以让中央的部署和基层的努力能够真正对接起来，我们心往一处想，劲往一处使。
我讲两个问题，第一个我讲发展集体经济的前提是确保村域土地归农民集体所有。大多数的村庄没有集体收入的可持续的来源，放眼这个村域，发现这个村集体能用得上的村域的资源他控制不了，这个时候村集体该怎么发展？
我们在改革之初确立农村基本经营制度，这样一个农村的基本制度，而且对农村基本经营制度，认为是农村集体经济制度的最重要的表现。
家庭承包制让农户拥有承包权，由集体经济来收取承包费，然后集体把农地放给农户去经营，希望集体通过对农地以外的建设用地进行经营获得集体积累，发展集体经济。我们开始发展乡镇企业，村办企业，就是在这样一个制度设计下，农村的个体经济和集体经济可以得到共同的发展。但是农村基本经营制度的预想，在实际的发展过程中却遭遇很大的困境。
一个是农户经营这部分，农民靠家庭经营自己的一亩三分地很难致富，承包地块是迅速化分散化；而集体也不再收承包费了，那么集体对于农地基本上没有所谓经营可言，而我们发展起来的集体企业一是遭遇市场竞争，更重要的我们在制度设计上对它进行了股份合作制的改革，把集体产权又分散给个体持有，那么很多地方实质上导致了私有化，集体经济组织对于他一手创办起来的集体企业就失去了控制力。我们的村办企业在全国多数村庄也一蹶不振，集体经营从农地的经营到建设用地上的产业经营，都没有获得可持续发展的收入来源，那么集体经济就遭遇了困境，这就是今天我们遇到的情况。
这个问题产生了我们对集体经济深刻的疑问：村集体没有集体的统一经营、统分结合的双层经营体制，仅仅成了过度分散的农户家庭经营，这个时候集体经济怎么发展？
村里现在大多数村也没有集体经济的收入，你还说现在要发展集体经济，首先我们就要问：集体经济还存不存在？这是当前萦绕在农村干部群众当中一个深刻的疑问。所以我觉得发展集体经济，我们遇到的第一个问题就是要解决集体经济发展的现实前提到底在哪里？
在农村现有的制度下到底还能不能发展集体经济，不解决这个问题的话，集体经济发展的路径无法开始。
我们国家的根本的法律制度，宪法对农村基本经营制度有一个约定，而且在约定之下，国家说国家要保护城乡集体经济组织合法的权利和利益，鼓励指导和帮助集体经济的发展。
那么国家靠什么来帮助集体经济的发展？宪法17条规定：”集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。“
经济活动是集体经济获得收入，使它真正成使一个集体成为集体经济的载体的一个最主要的因素。在很多地方，现在我们没有经济活动的自主，没有经济活动，也没有经济活动的自主权了。
那么我们要问一下，刚才说到的在农地经营和建设用地之上的这些产业经营，集体经济到底有没有自主权？如果没有了自主权的话，国家对于农村集体经济的鼓励支持和保护，实际上就会落空。也就是说集体经济的发展就会被拆除最重要的一个基础。宪法第十条，对于国家鼓励帮助支持集体经济的发展给了一个根本性的制度安排。这就是说农村土地除有法律规定属于国家所有以外，它要属于集体所有，宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。
除了在农村土地范围的地下的矿产，这些由国家法律规定的是属于国家以外，农村村集体地域范围内的所有土地资源都是属于集体所有，这个法律规定是集体经济得以成立，也是最终可以发展的最根本的基础。
刚才我们说农地经营和集体土地之上的经营，就是说如果集体没有从中展开经济活动获取收入的话，我们要从这条上来找原因。
那么集体所有的农地和集体，所有的这些宅基地以及其他建设用地，它有没有真正归集体，有没有自主利用这些土地来进行集体经营的权利？如果这个权利落实了，我们觉得集体以及集体经济它就可以成立，集体经济就可以开始。
说到这一点，应该说集体组织以及集体经济这个现象并不是中国历史上很长时间的，它是解放以后经由农业合作化，形成了农村的生产大队和人民公社以后形成的集体经济。
农村集体经济得以形成，它最根本的就是这三级集体经济组织，拥有自己的土地，组织社员在其在这个土地之上进行集体的经营，形成了集体的财产，由此形成集体经济。
而我们今天在农地制度和建设用地的制度上，过度的强调集体之外的其他主体，对土地收益的控制和经营的权利，就有可能削弱集体经济发展的基础。
这样抽象的讲，可能大家不太能够明白。我下面就要通过具体的集体经济的发展路径来解读，集体经济发展的首要前提是确保村域土地归农民集体所有，而且要使得归农民集体所有能够真正产生收益。
所以，发展集体经济的基本路径，是从经营集体土地中获取集体土地和其他资源资产所有权的收益，这才是集体经济发展的正道。只有我们守住农村集体土地所有权，这样一个国家对农村集体经济的根本制度安排。只有我们从农村集体土地所有权如何获得收益的路径上，想出各种创新性的路径，我们才能够真正发展集体经济。我们可以看现在集体经济发展，一些成功的案例，我觉得可以表明这一点，刚才说了家庭承包经营，这个集体经济组织仅对家庭经营进行管理，不再收取承包费，也不再调整土地，那么出现的土地撂荒等情况，集体经济组织现在没有自己独立进行管理的能力，国家不得不介入。
在这种情况下，在农村土地制度上的创新，实际上是进行了一个三权分置的改革，三权分置改革为农地经营之上的集体经济发展开辟了新路。
三权分置改革它是如何解决集体经济发展的新路径的呢？三权分置之下，农户获有承包权，对他的承包权进行法律上更明确的确定，而农地的经营权则由农户原来拥有的承包经营权分化出来，得以集中到最有能力耕种的经营主体，不管是村里的大户，村内的合作社、村外的各种合作社以及各类经营主体，土地经营的效率得到提高。村集体对这些土地的经营主体来收取承包费，这个承包费就是作为农村土地所有权主体他权益的体现，当然现实当中比如叫“土地租金”或者其他等等，但我觉得根本上，它是对于集体土地可以承包经营这样一种经营方式派生出来的所有权权益的各种具体表现。
土地经营权集中以后，农地经营收益的增加直接带来了村集体经济收入的增加。那么就在我们脚下的战旗村，它的集体经济的发展的起步，也首先是从这一步开始的。现在战旗村农地的经营不是由小农户在经营的，而是由村集体集中以后，大户交给村里农民自己成立的土地经营的合作社，以及外部的各类经营主体，引进到村来经营的。
对农地的经营，这个既是集体经济获得收入的一个路径，同时也是确保土地资源的质量不下降，整合农地以及进行村域整体规划的一个基础。否则，农村土地零散分碎，就不可能进行村庄的整体规划，也不可能带来居住空间、农业经营空间以及产业用地空间的合理布局，也就不会有我们今天会议说的“和美乡村、宜居宜业”这种格局的呈现。
这是国家在三权分置制度创新之下，给我们发展农村集体经济带来的广阔空间。
第二个空间，对于建设用地，在国家确保村域范围的建设用地集体经济组织所有权之下，可以有各类的制度创新。对于我们现在已经过度分散使用的宅基地，普遍的会出现宅基地闲置，有一户多宅、空心、老宅基地建了新房不退出，形成的农村建设用地的浪费。
我们可以通过宅基地的地块集中把农村建设用地的指标节约下来，在可以进行城乡建设用地增减挂钩的制度下，拿到城市去换取一笔指标的收益，然后用于我们村庄的建设。在没有增减挂钩政策的地区，宅基地集中以后结余下来的建设用地，我们仍然可以把它从事农业生产或者进行建设用地上的产业开发、非农产业的开发，这就为集体经济的发展开辟广阔的空间。
在宅基地之外，还有很多经营性的建设用地，经营性的建设用地可以有很多用途。一个是可以自主兴办乡村产业，而现在由于在原来乡镇企业改制当中，很多地块已经归原有的企业变成私人所有或者股份所有了以后，他们是少部分集体成员占有对集体的地租的收入，他们甚至就不再足额缴纳或者缴得很低，那么这个集体的土地收益实际上是流失的。如果拿到集体手里，建设厂房出租或者在有经营性建设用地政策的这些地区把它入市，都会给集体经济带来很多收入，这些就保证集体经济组织能够获得建设用地的所有权收益。
对此今年（2023年）的一号文件对集体经济发展，他提出了要“探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化的途径”，我觉得刚才我讲的农地和建设用地之上的确保集体经济土地所有权收益的这些方法，就是2023年一号文件讲的前两个方式：资源发包和物业出租。但是，它的前提是必须把集体建设用地的所有权明确归于集体，给予他利用集体土地所有权获取收益的制度条件。
关于居间服务和资产参股。“居间服务”我觉得是集体经济组织的另外一个特性，就是它拥有自己的成员，它对成员的利益有高度的统合能力；它可以代表全体集体成员和外部的主体谈合作，利用这个优势来收取集体经济组织从中居间服务的费用。
“资产参股”是把农村土地之上的集体经济的收入，也就是来自集体土地所有权的收入以及居间服务获得的资产的收入，进一步和外部的经济主体合作，以资产参股的方式更明确、更可持续地获得集体经济的收入。这些就让集体经济发展有了稳定的可持续的发展来源，也使得发展空间可以逐步扩大。
我们的集体土地（所有权）始终在，集体经济组织团结成员的组织优势始终在，通过村党支部以及我们成员平等所结成的利益共同体带来的向心力，使得村集体可以当仁不让地从事居间服务和决定资产参股的权利。再加上集体资产不断发展壮大，那么资产入股的收益空间就可以逐步扩大。
由此，集体经济凭借宪法规定的集体土地所有权，以及其在集体土地所有权基础之上形成的资源资产所有权，它不断地获得收益，那么集体经济就可以得到扩大。
这个是我对目前集体经济发展遭遇的普遍困惑的回答，也希望以此帮助大家理解战旗村和其他集体经济发展比较顺利而且经过成功探索村庄的经验；反观我们自己的村庄，真正看到我们集体经济发展的真实的根据，坚定信心，不断发展壮大集体经济。这就是我分享的观点与大家共享，谢谢。
（2023年12月9日四川战旗）
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[1]杨团 中国社会科学院社会学所研究员，北京农禾之家咨询服务中心理事长
