北京农禾之家咨询服务中心对《农村集体经济组织法（草案）》（二次审议稿）的修改建议

2024 年 1 月 28 日

 

尊敬的全国人大常委会法制工作委员会：

2023年1月，北京农禾之家咨询服务中心曾集合八家涉农公益机构征集农村基层组织对《中华人民共和国农村集体经济组织法(草案)》提出修改意见，递送过意见报告。这一次，我们又组织了部分村党支书和县农业农村局负责干部共同讨论，对《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》（二次审议稿）提出如下修改意见，并说明理由。

 

《农村集体经济组织法

（草案）》（二次审议稿）

北京农禾之家咨询

服务中心修改建议

第二章  成员

第二章  成员

第十二条  农村集体经济组织按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、生产生活情况、基本生活保障来源、对集体积累的贡献等因素，通过成员大会依法确认农村集体经济组织成员，制作或者变更成员名册。成员名册应当报乡镇人民政府和县级人民政府农业农村主管部门备案。

农村集体经济组织因成员结婚、生育、收养或者因政策性移民而增加的人员，一般应当确认为农村集体经济组织成员。

省、自治区、直辖市人大及其常委会可以依据本法规定，结合本行政区域实际情况，对农村集体经济组织成员资格条件及成员确认作出具体规定。

第十二条  农村集体经济组织按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、生产生活情况、基本生活保障来源、对集体积累的贡献等因素，通过成员大会依法定期确认农村集体经济组织成员，制作或者变更成员名册。成员名册应当及时报乡镇人民政府和县级人民政府农业农村主管部门备案。

农村集体经济组织因成员结婚、生育、收养或者因政策性移民而增加的人员，应当确认为农村集体经济组织成员，法律另有规定的除外。 

省、自治区、直辖市人大及其常委会可以依据本法规定，结合本行政区域实际情况，对农村集体经济组织成员资格条件及成员确认作出具体规定。

第四章  组织机构

第四章  组织机构

第二十七条  农村集体经济组织成员大会由具有完全民事行为能力的全体成员组成，是本集体经济组织的权力机构，行使下列职权:

(一)制定、修改集体经济组织章程；

(二)制定、修改集体经济组织内部管理制度；

(三)确认集体经济组织成员、决定成员的加入等；

(四)选举、罢免集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事；

(五)审议集体经济组织理事会、监事会或者监事的工作报告；

(六)决定集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事的报酬及主要经营管理人员的聘任、解聘和报酬；

(七)批准集体经济组织的集体经济发展规划、业务经营计划、年度财务预决算、收益分配方案；

(八)依法对农村土地承包，宅基地使用和集体经营性财产收益权份额量化等事项作出决定；

(九)依法对集体经营性建设用地使用、出让、出租等事项作出决定；

(十)决定土地补偿费等的使用、分配办法；

(十一)决定投资等重大事项；

(十二)决定集体经济组织合并、分立等重大事项；

(十三)法律法规和集体经济组织章程规定的其他职权。

需由成员大会审议决定的重要事项，应当先经村党组织或者乡镇党委研究讨论。

 

第二十七条  农村集体经济组织成员大会由具有完全民事行为能力的全体成员组成，是本集体经济组织的权力机构，行使下列职权:

(一)制定、修改集体经济组织章程；

(二)制定、修改集体经济组织内部管理制度；

(三)确认集体经济组织成员、决定成员的加入等；

(四)选举、罢免集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事；

(五)审议集体经济组织理事会、监事会或者监事的工作报告；

(六)决定集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事的报酬及主要经营管理人员的聘任、解聘和报酬；

(七)批准集体经济组织的集体经济发展规划、业务经营计划、年度财务预决算、收益分配方案；

(八)依法对农村土地承包，宅基地使用和集体经营性财产收益权份额量化等事项作出决定；

(九)依法对集体经营性建设用地使用、出让、出租等事项作出决定；

(十)决定土地补偿费等的使用、分配办法；

(十一)决定投资等重大事项；

(十二)决定集体经济组织合并、分立等重大事项；

(十三)农村集体经济组织成员大会有权撤销或者变更农村集体经济组织成员代表大会以及理事会不适当的决定。

（十四）法律法规和集体经济组织章程规定的其他职权。

需由成员大会审议决定的重要事项，应当先经村党组织或者乡镇党委研究讨论。

第六章  扶持措施

第六章  扶持措施

第五十二条  农村集体经济组织用于集体公益和综合服务、保障村级织和村务运转等支出,按照国家规定计入相应成本。

 

第五十二条  农村集体经济组织用于集体公益和综合服务、保障村级组织和村务运转等支出,应当符合集体经济组织章程，按照国家规定计入相应成本，并在村内定期公布。

第五十七条  对确认农村集体经济组织成员身份有异议的,农村集体经济组织因内部管理、运行、收益分配等发生纠纷的,当事人可以请求乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门调解解决；不愿调解或者调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院提起诉讼。

第五十七条  对确认农村集体经济组织成员身份有异议的, 当事人可以申请仲裁，也可以直接向人民法院提起诉讼。农村集体农村集体经济组织因内部管理、运行、收益分配等发生纠纷的,当事人可以请求乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门调解解决；不愿调解或者调解不成的，当事人可以申请仲裁，也可以直接向人民法院提起诉讼。

第七章 争议的解决和法律责任

第七章 争议的解决和法律责任

第六十四条  地方人民政府及其有关部门非法干预农村集体经济组织经营管理和财产管理活动或者未依法履行相应监管职责的,由上级人民政府责令限期改正；情节严重的,依法追究相关责任人员的法律责任。

 

第六十四条  地方人民政府及其有关部门非法干预、侵害农村集体经济组织经营管理和财产管理活动或者未依法履行相应监管职责的,由上级人民政府责令限期改正；情节严重的,依法追究相关责任人员的法律责任。允许农村集体经济组织向对其进行非法干预或侵害的地方人民政府及其有关部门的上一级人民政府及其相关部门提出申诉。

第八章  附则

第八章  附则

第六十七条  本法施行前已经按照国家规定登记的农村集体经济组织及其名称,本法施行后在法人登记证书有效期限内继续有效。

 

第六十七条  本法施行前已经按照国家规定登记的农村集体经济组织及其名称，本法施行后在法人登记证书有效期限内可以继续有效，但不适合部分应参照本法修改。

 

 

一、建议将第十二条中①“通过成员大会依法确认农村集体经济组织成员”修改为“通过成员大会依法定期确认农村集体经济组织成员”；②“成员名册应当报乡镇人民政府和县级人民政府农业农村主管部门备案”修改为“成员名册应当及时报乡镇人民政府和县级人民政府农业农村主管部门备案”；③“农村集体经济组织因成员结婚、生育、收养或者因政策性移民而增加的人员，一般应当确认为农村集体经济组织成员”修改为“农村集体经济组织因成员结婚、生育、收养或者因政策性移民而增加的人员，应当确认为农村集体经济组织成员，法律另有规定的除外”。
修改理由如下：
①农村集体经济组织因成员结婚、生育、收养或者因政策性移民会增加人员，结婚、生育基本每年都有，成员确认工作应该定期进行。成员死亡，也应该每年进行核销。因此，建议增加“定期”两字。
②为使乡镇人民政府和县级人民政府农业农村主管部门及时了解农村集体经济组织定期确认成员情况，成员名册应该及时上报进行备案。因此，建议增加“及时”两字。
③结婚、生育、抚养或政策性移民带来的集体经济组织新增人员，是集体经济组织成员变动的基本来源，与成员权的资格密切相关；政策性移民是经政府慎重考虑，涉及到的村庄合并也经慎重操作，也很少涉及到不确定为成员的例外情况。故，“一般”损害了集体成员身份的法定性和权威性，给出了对于村集体经济组织新增人口的成员权由村集体经济组织自由裁量的空间，而这类人口的成员权应该法定，不能由村集体经济组织自由裁量；如果保留“一般”，恰恰因其自由裁量和可能的随意性，增加很多纠纷、增加治理成本。因此，建议去掉“一般”二字。
④考虑到将来可能因应新型城镇化和乡村振兴大局而对“结婚、生育、抚养或因政策性移民而增加的人员”的成员权的调整，建议增加“法律另有规定的除外”。虽然是给出例外，但是强调必须是法律另有规定，而非具体执法中变通。
二、建议在第二十七条中（十二）款后增加一款，明确规定：“（十三）农村集体经济组织成员大会有权撤销或者变更农村集体经济组织成员代表大会以及理事会不适当的决定。”
修改理由如下：
①用以体现农村集体经济组织贯彻基层党组织领导下的村民民主自治与民主管理的原则。
②明确体现农村集体经济组织成员大会是农村集体经济组织中的最高权力机构，成员代表大会是其授权机构，农村集体经济组织理事会是其执行机构。
③现实中上级党政部门、乡村干部或其它外部力量强势干预集体经济组织决策，损害成员切身利益的行为时有发生，定此条款有利于运用农村集体经济组织成员大会的权力阻止这种行为。
④有利于农村集体经济组织在出现重大纠纷争议事件，需要提请人民政府相关部门仲裁和提请人民法院行政诉讼时呈现相关事实与证据的支撑材料。
⑤给予农民集体主体具有否决权的法律正当性地位，是体现其主体性和维护自身利益最重要的制度保障。
⑥与村民委员会组织法（2018年修正版）第二十三条的法律执行原则相匹配。即“村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。”
三、建议将第五十二条中“农村集体经济组织用于集体公益和综合服务、保障村级织和村务运转等支出,按照国家规定计入相应成本。”修改为“农村集体经济组织用于集体公益和综合服务、保障村级组织和村务运转等支出,①应当符合集体经济组织章程，按照国家规定计入相应成本，②并在村内定期公布。”
修改理由如下：
①集体经济组织支持集体公益和综合服务属于村庄的公共利益、公共服务，支持村级组织和村务运转应属于对政府拨付的村级行政费用的补充。这两部分支出的内容都很必要，需要列入集体经济组织章程，以保障其合法性。
②尽管本法第46条规定了农村集体经济组织应当定期公布财务情况、集体财产管理使用情况、涉及农村集体经济组织及其成员利益的重大事项等，但是着重点在于集体经济组织内部的事务，而村庄公共服务和村级运转是其外部的公共事务，应该明确一样要增强支出使用的程序性、规范性、透明性，防止受到领导意志和外部力量的不当干预。
四、建议将第五十七条中①“对确认农村集体经济组织成员身份有异议的,”增加内容后为“对确认农村集体经济组织成员身份有异议的, 当事人可以申请仲裁，也可以直接向人民法院提起诉讼。”②“不愿调解或者调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院提起诉讼”删除内容后为修改为“不愿调解或者调解不成的，当事人可以申请仲裁，也可以直接向人民法院提起诉讼。”
修改理由如下：
①成员身份异议和集体经济组织管理、运行、收益分配等的纠纷，是两类性质不同纠纷，应分别做出规定，设置不同的纠纷解决途径。
②根据二次审议稿第二十七条，确认成员身份作为农村集体经济组织成员大会审议决定的重要事务，乡镇党委意见已经通过先期讨论加入。故有关成员身份的异议，不需再经乡镇人民政府调解，建议去掉。仲裁和司法是此时解决成员争议的有效解决争议方式，建议保留。农村土地承包仲裁机构不具备解决成员争议问题的法定职能，也缺乏相关能力，不宜将其作为申请仲裁的机构，故写“当事人可以申请仲裁”，为后续确立相关仲裁机构留下立法空间。
③农村集体农村集体经济组织因内部管理、运行、收益分配等发生纠纷的，应给予多元的纠纷解决方式，故保留调解、仲裁、司法等三种方式。
五、建议将第六十四条中①“地方人民政府及其有关部门非法干预农村集体经济组织经营管理和财产管理活动或者未依法履行相应监管职责的,”内容增加后为“地方人民政府及其有关部门非法干预、侵害农村集体经济组织经营管理和财产管理活动或者未依法履行相应监管职责的,”②“情节严重的,依法追究相关责任人员的法律责任。”后增加内容为“情节严重的,依法追究相关责任人员的法律责任。允许农村集体经济组织向对其进行非法干预或侵害的地方人民人民政府及其有关部门的上一级人民政府及其相关部门提出申诉。”
修改理由如下：
①目前农村的实际情况是，地方政府和有关部门不是非法干预，而是直接侵害农村集体经济组织的利益。例如对于所有权本该归村集体的四荒地，大部分地区的政府都以各种方式将产权归己，甚至有的地方政府还下文说明要给村集体留下10%。再如一些地方政府在几年前为了做大城市社区，将村集体的经营性建设用地悉数占为己有，导致一些村集体现在没有一分建设用地，想要办二产加工企业，有钱但是无地。据我们了解，政府强力干预农村集体，侵害集体利益，侵占集体土地，现在不是一般、个别现象。如何通过立法强化对政府不当行使权力的约束，是这部法能否在实践中切实起到保护农村集体经济组织和集体经济作用的重心。这也是参加修法座谈会的村、县代表最强烈的呼吁。
②原法条对于地方政府或有关部门非法干预或侵害集体经济组织的，提出由上级人民政府责令限期改正；情节严重的,依法追究相关责任人员的法律责任。但据了解，实际情况经常是向上级政府申诉，最后不了了之。所以，基层干部提出，这次立法要给予农村集体经济组织越级申诉的权力，甚至到中央信访部门进行申诉。这其实是对党和政府有信心的表现。越级申诉成功，法律审判就能向保护农村集体经济组织合法权益的方向倾斜。
六、建议将第六十七条中“本法施行前已经按照国家规定登记的农村集体经济组织及其名称,本法施行后在法人登记证书有效期限内继续有效。”修改为“本法施行前已经按照国家规定登记的农村集体经济组织及其名称，本法施行后在法人登记证书有效期限内可以继续有效，但不适合部分应参照本法修改。”
修改理由如下：
①目前全国96万个在农业农村部登记注册的农村集体经济组织，注册名称基本上都是某地“集体股份经济合作社”或联合社。这个注册名称是2018年11月农业农村部向全国发文明确的，根据应该是2016年底中央关于开展农村集体经济产权制度改革文件明确提出集体产权改革要走股份合作制方向。但是时过境迁，现在由全国人大农业农村委员会起草的农村集体经济组织法（草案）已经明确农村集体经济组织特别法人的定位不是股份合作制，不能将集体所有权分割到成员个人。真正量化到成员个人的不是集体财产，而是集体所有的经营性财产的收益权份额，因为需要以此作为其参与集体收益分配的基本依据。所以，在该法未能确立之前，以股份经济合作社的名称登记集体经济组织情有可原，但是，立法之后若还不能改正，将不有利于对农村集体经济组织的认知在全社会依法达至统一。
所以，不能因错就错，应该有错纠错。我们以为，需要依据这部农村集体经济组织法对过去登记的错误名称进行纠正。
②股份合作社或者股份公司都属于私法范畴，如果立法后的名称不做修改，在法理上不通，混淆了私法法人和特别法人法律地位的差别。另外，集体经济组织用合作社的名称注册，也造成与农民专业合作社的法人性质的混淆。目前在农村实践中已经出现不但农民搞不懂，农村基层干部甚至县、乡负责干部都搞不懂它们之间区分的状况。关于集体经济与合作经济与股份经济的差别，目前在理论界也有很多糊涂认识。这些不仅需要立法之后的法律研究、普法传播，更要在立法阶段明辨是非。
③本法的第22条规定：“农村集体经济组织的名称中应当标明“集体经济组织”字样，以及所属县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇、村或者组的名称。”因此，凡是登记为“集体股份经济合作社”或者联合社的，都应该依据本法改为某地集体经济组织。
 
 
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